Lücken im System

Attila Ágh, Ausgabe III/2008, Wir haben die Wahl. Von neuen und alten Demokratien



Zwischen Staat und Bürger: Die jungen Demokratien Europas müssen ihr Netz demokratischer
Institutionen ausbauen

Die neuen Demokratien in Mittel- und Osteuropa – Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, die Slowakei, Slowenien, die Tschechische Republik und Ungarn – haben in den vergangenen beiden Jahrzehnten große Fortschritte gemacht. Aber durch die EU-Mitgliedschaft ist eine Situation entstanden, in der manche Widersprüche und Rückständigkeiten der frühen demokratischen Konsolidierung untragbar geworden sind. Die drängendste Aufgabe der neuen EU-Mitglieder ist es nun, ihre formale Mitgliedschaft zu einer tatsächlichen Zugehörigkeit auszubauen. Dies bedeutet, dass der Aufbau demokratischer Institutionen zu Ende geführt werden muss, damit ein neues System von leistungsfähigen behördlichen Strukturen entsteht.Es gab in den Staaten Mittel- und Osteuropas zwei Reformwellen. Die erste erfolgte zu Beginn der 1990er Jahre als Verfassungsreform, die das System insgesamt radikal veränderte und grundlegende Demokratisierungsmaßnahmen möglich machte. Ein stabiles System demokratischer Institutionen entstand unter Berücksichtigung vier parallel ablaufender Prozesse – des Wandels auf politischer, wirtschaftlicher und sozialer Ebene sowie des nation building. Während so das makropolitische System geregelt wurde, blieben die meso- und mikropolitischen Ebenen zumeist ungeregelt und haben nur eine geringe Institutionendichte hervorgebracht. Durch diesen asymmetrischen Aufbau hat sich der traditionell zentralistische Charakter der politischen Systeme Mittel- und Osteuropas noch verstärkt. Die regionalen Regierungsstrukturen und auch das Mikrosystem der organisierten Zivilgesellschaft sind rechtlich zwar autonom, finanziell wie politisch aber nach wie vor stark vom Zentralstaat abhängig. Dieses institutionelle Defizit verhindert bislang eine „gute Regierungsführung” mit einer leistungsfähigen neuen demokratischen Staatsordnung.An die erste Reformwelle hatte sich eine zweite anschließen sollen, zur Detailausgestaltung des Systems und zur Vollendung des Aufbaus demokratischer Institutionen. Ein koordinierter Versuch blieb jedoch aus. Die Bemühungen gerieten zu einem von Streit geprägten Prozess, dem es nicht gelang, die praktisch unumschränkte Macht des Zentralstaats zu brechen. Auch das Ziel, ordnungsgemäße EU-Institutionen hervorzubringen, wurde verfehlt, was zum zweiten institutionellen Defizit führte. Der Institutionenaufbau dient zwei Zielen. Erstens sollen die Voraussetzungen für gute Regierungsführung geschaffen werden, welche die Professionalisierung des öffentlichen Dienstes, die Modernisierung der lokalen und regionalen Selbstverwaltung und Reformen des Justizwesens umfassen. Zweitens geht es darum, soziale Kapazitäten aufzubauen, um einen konstruktiveren Dialog zwischen Staat und Zivilgesellschaft zu ermöglichen. In entwickelten Ländern ruht die Legitimation der demokratischen Regierungen auf zwei Pfeilern: dem der Legitimation durch Verfahren und dem der Legitimation durch Leistung. Mit anderen Worten: Politische Systeme werden von der Bevölkerung dann als legitim anerkannt, wenn sie sich an demokratische Regeln und Verfahren halten und wenn sich das Regierungssystem als leistungsfähig erweist. In den 1990er Jahren fehlte in den neuen mittel- und osteuropäischen Demokratien weithin der Pfeiler der Leistungsfähigkeit, was vielfach auch heute noch der Fall ist.Die erste Reformwelle hatte Demokratien entstehen lassen, die halbfertige Institutionen besaßen und die mit der Gewaltenteilung überfordert waren. Die meisten Staaten hatten einfach ein mächtiges Verfassungsgericht und das Amt des Ombudsmannes „importiert”, unabhängige Generalstaatsanwälte eingesetzt und ein Justizwesen mit sich teilweise überschneidenden Zuständigkeiten geschaffen. Nach dem zunächst misslungenen zweiten Reformanlauf erreichte man mit Beginn der EU-Beitrittsverhandlungen 1998 einen Wendepunkt, und die historische Erfahrung, westeuropäische Modelle zu importieren, erlangte einmal mehr besondere Bedeutung. Mit dem Näherrücken des Beitritts wurde deutlich, dass die komplexe politische und verfahrenstechnische Angleichung an die EU – weit über die rechtliche Harmonisierung hinaus – schwieriger als eine „einfache” Demokratisierung und der Verfassungswandel sein würde, da es hier mehr um pragmatische Fragen und Verfahrensweisen ging als um politische Konzepte. Neben der Notwendigkeit, institutionelle Defizite zu überwinden, ging es darum, EU-fähig zu werden und dabei den Schwerpunkt zunehmend auf praktische Umsetzung und Effektivität zu legen. Mit dem „Import” von Institutionen aus dem Westen war es nicht mehr getan die Frage lautete nun, wie diese Institutionen als Teil einer „guten Regierungsführung” in der EU oder als „europäische Regierungsführung” einwandfrei funktionieren könnten. Demokratiekonsolidierung gelingt nur, wenn sich eine in lokalen Zivilgesellschaften verwurzelte demokratische Kultur herausbildet oder wenn, wie die Spanier es formulieren, „demokratische Traditionen erfunden” werden. Auch wenn die Staaten Mittel- und Osteuropas dies noch nicht erreicht haben, sollte man auf keinen Fall unterschätzen, in welchem Ausmaß sich öffentliche Administrationen und lokale Selbstverwaltungen bereits verändert haben. Innerhalb weniger Jahre sind Tausende von Kommunen modernisiert und professionalisiert worden. Zehntausende Lokalverwaltungsbeamte und Lokalpolitiker treten als „Politikunternehmer” auf den Plan, weil sich diese Laufbahnen unter Macht-, Einfluss-, und Einkommensgesichtspunkten als vielversprechend herausstellen – bei allerdings zu starker Verflechtung mit lokalen Wirtschaftsinteressen und der lokalen Unternehmerschaft. Alles in allem gehen der Aufbau demokratischer Institutionen und die Reformen des öffentlichen Sektors in den meisten Ländern in unglaublichem Tempo voran. Dass es sich dennoch nach wie vor um defizitäre Demokratien handelt, wurde in dem Umstand deutlich, dass die EU in ihren Anforderungen den Abschluss des Institutionenaufbaus auf die Zeit nach dem Beitritt verschoben hat. Die „fehlende Mitte”, also die sehr schwache Ausprägung von Institutionen und Regierungen auf der Mesoebene, hat in Mittel- und Osteuropa Tradition und wurde im Zuge des Demokratisierungsprozesses noch nicht überwunden. Auf der Mikroebene ist die Institutionendichte immer noch gering und die organisierte Zivilgesellschaft erst ansatzweise entwickelt.In den neuen Mitgliedstaaten lässt sich ein Demokratieparadox beobachten: Obwohl die zurückgewonnene Unabhängigkeit zur Wiederbelebung nationaler Traditionen und Institutionen geführt hat, steht die Bevölkerung den politischen Institutionen Europas positiver gegenüber als ihren eigenen. Der Grund hierfür sind die Defizite der nationalen Demokratien, aufgrund derer die Demokratiedefizite der EU erheblich weniger empfindlich wahrgenommen werden. Entsprechend verhält es sich in den alten Mitgliedstaaten umgekehrt: Dort sind die Menschen mit ihrer inländischen Demokratie meist zufriedener als mit der EU-Demokratie. Dieses Phänomen ist aber nicht neu. Tiefes Misstrauen gegenüber dem eigenen politischen System ist ein typisches Merkmal junger Demokratien und auch in einigen älteren Mitgiedstaaten – Griechenland oder Portugal etwa, deren Demokratien ebenfalls verhältsnismäßig jung sind – auch heute noch festzustellen. In Zahlen ausgedrückt werden diese Unterschiede besonders deutlich: Laut Eurobarometer 64 aus dem Jahre 2005 waren nur 33 Prozent der Bevölkerung Mittel- und Osteuropas mit der Demokratie auf nationaler Ebene zufrieden, hinsichtlich der EU-Demokratie waren es 53. Letztere Ansicht teilten in den alten Mitgliedstaaten nur 48 Prozent der Bürger, während 57 Prozent der Bevölkerung die nationale Demokratie als zufriedenstellend bewerteten. Tatsächlich war der Grad der Zufriedenheit mit der institutionellen Ordnung der EU in den neuen Demokratien ein wichtiger Beweggrund für die Mitgliedschaft.Insgesamt muss die Entwicklung der Länder Mittel- und Osteuropas als Erfolgsgeschichte der Erweiterungspolitik betrachtet werden. Ihre Regierungen streben ungeachtet der Tatsache, dass ihre Verfassungen konsensdemokratische Prinzipien verkörpern, bisweilen noch immer mehrheitsdemokratische Lösungen an. Allgemeine Zufriedenheit mit der Leistung auf politischer Seite kann man daher zu diesem Zeitpunkt noch nicht erwarten. Noch stärker gilt dies für die Verfahrensseite, wie das Problem der Leistungskrise in den ersten Jahren der EU-Mitgliedschaft zeigt. In entwickelten Demokratien sorgt der organisatorische Unterbau für ein langfristiges Unterstützungs- und ein berechenbareres Wahlverhalten. Ansatzweise ist dies in dem Maße, in dem sich die Parteien und organisierten Interessen festigen, auch in Mittel- und Osteuropa zu beobachten, aber ihre endgültige Konsolidierung und die innere Europäisierung liegen noch in weiter Ferne. Durch die Osterweiterung und die Entstehung der EU27 hat sich auch das politische System der EU bis zur Unkenntlichkeit gewandelt. Die Veränderungen sind bei Weitem stärker als bei früheren Erweiterungsrunden – nicht nur wegen des Umfangs der jüngsten Erweiterung, sondern auch aufgrund der spezifischen Probleme der neu aufgenommenen Mitglieder. In meinen Augen ist den Politikern und Beobachtern der alten Mitgliedstaaten diese Tatsache noch nicht zu Bewusstsein gekommen, da sie noch immer an die Asymmetrien des Osterweiterungsprozesses gewöhnt sind, in dem sich nur die Neulinge an die Etablierten angepasst haben. Ein paar Jahre nach der Entstehung der EU27 jedoch müssen die alten Mitgliedstaaten der Tatsache ins Auge sehen, dass auch ihnen ein Anpassungsprozess bevorsteht. Sie müssen die neuen Realitäten und das neue politische System der EU27 zur Kenntnis nehmen. Es sind weder der politische Wille noch die politische Macht der neuen Mitgliedstaaten, die dies erforderlich machen. Die Möglichkeiten der neuen Mitgliedstaaten, durch ihren Druck auf Kompromisse innerhalb der EU hinzuwirken, sind noch sehr gering, aber mit der Osterweiterung ist in der EU eine neue politische Landschaft und eine neue gesellschaftliche und wirtschaftliche Situation entstanden.

Aus dem Englischen von Andreas Bredenfeld

 

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