Schutz und Abwehr

In Europas Asylpolitik herrscht Uneinigkeit über die gerechte Aufteilung von Geflüchteten 

von Lilian Tsourdi

 

„Plus ça change, plus cʼest la même chose.“ Dieses Epigramm von Jean-Baptiste Alphonse Karr bringt die Entwicklung der Asylpolitik der EU treffend auf den Punkt. Europa ist nach wie vor hin- und hergerissen zwischen dem Flüchtlingsschutz und einer Abwehr der Schutzverantwortung. Unter der deutschen Ratspräsidentschaft soll eine europäische Lösung initiiert werden, wobei das Thema Asyl als einer der vier Schwerpunkte der Präsidentschaft genannt wird. 

Die Asylpolitik der EU steht vor drei zentralen Problemen. Das erste ist der Zugang zu Schutz. Die Mitgliedstaaten bieten nur wenige Tausend Plätze zur Neuansiedlung – das heißt zur organisierten Überführung von Flüchtlingen von außerhalb der EU – pro Jahr an. Es gibt keine gemeinsame EU-Gesetzgebung für „humanitäre Visa“. Nur eine Handvoll Mitgliedstaaten bietet sehr wenigen Personen die Einreise aus humanitären Gründen an. Die EU setzt Flüchtlingsländer sogar regelmäßig auf die Schwarze Liste für Visa, was die Einreise nahezu unmöglich macht. Zusätzliche Maßnahmen, wie zum Beispiel hohe Geldstrafen für private Transportunternehmen, die Personen ohne ordnungsgemäße Papiere in die EU bringen, sorgen dafür, dass schutzbedürftige Personen in den Herkunftsregionen, oft im Süden, zurückgehalten werden. Paradoxerweise sind Gesetzesverstöße, die Kontaktaufnahme mit Schmugglern und die Gefährdung des eigenen Lebens die einzigen Optionen für Flüchtlinge, um Schutz in Europa zu erhalten.  

Das zweite Problem besteht in der gerechten Aufteilung der Schutzverantwortung zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Mit dem derzeitigen Asylsystem der EU ist dies nicht möglich. Die EU-Gesetzgebung bestimmt, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist. Es ist dann allein Sache des „zuständigen“ Mitgliedstaats, für den beziehungsweise die AsylbewerberIn zu sorgen; alle weiteren EU-Maßnahmen, wie zum Beispiel Fördermittel, sind begrenzt. Abgesehen von Fällen im Zusammenhang mit unbegleiteten Minderjährigen und der Familienzusammenführung ist der „zuständige“ Staat in der Regel der, in den die Asylsuchenden zuerst eingereist sind. In der Praxis bedeutet dies für die meisten irregulär eingereisten Schutzsuchenden normalerweise Griechenland oder Italien. Angesichts dieser geografischen Verzerrung bei der Bestimmung der Zuständigkeit führt das System nicht zu einer gerechten Aufteilung der Verantwortung zwischen den 27 Mitgliedstaaten. Überlebt hat es vor allem aufgrund der tolerierten Nichtumsetzung durch die Mitgliedstaaten und des regelmäßigen Untertauchens von Asylsuchenden. Die Staaten sind nicht mehr bereit, diesen stillschweigenden Kompromiss aufrechtzuerhalten. 

Das dritte Problem ist das übermäßige Vertrauen auf eine gemeinsame Gesetzgebung, um eine europäische Lösung herbeizuführen. Eine gemeinsame Gesetzgebung verhindert Gesetzesdumping, das heißt die Senkung der Standards durch einzelne Mitgliedstaaten, um ein weniger attraktives Zielland zu werden. Dieser Ansatz hat jedoch seine Grenzen. Die Mitgliedstaaten haben unterschiedliche wirtschaftliche Entwicklungsniveaus, unterschiedliche Vorstellungen von Wohlfahrt und damit in der Praxis auch unterschiedliche Schutzkapazitäten. Darüber hinaus haben ungerecht verteilte Verantwortlichkeiten auf dem Papier die Umsetzungslücke vergrößert, da die Mitgliedstaaten diese Verantwortlichkeiten zu vermeiden versucht haben. Schließlich bestimmen andere Faktoren als der geltende Rechtsrahmen – etwa die sprachliche Affinität und die Dynamik des nationalen Arbeitsmarktes – die Wahl des Ziellandes für Asylsuchende. 

Die Positionen zur Reform sind unterschiedlich. Gemeinsam mit den Mitgliedstaaten an den südlichen Grenzen der EU unterstützen Deutschland und Frankreich eine gerechte Aufteilung durch einen verbindlichen Solidaritätsmechanismus, der die Umverteilung von Asylsuchenden innerhalb der EU vorsieht. Die Visegrád-Gruppe (Tschechische Republik, Ungarn, Polen und Slowakei) möchte den Status quo beibehalten. Diese Länder lehnen verbindliche Solidarität und Umverteilung ab und möchten andere Ad-hoc-Beiträge leisten, was zum Beispiel die technische Ausstattung angeht. Über die Notwendigkeit irgendeiner Form der obligatorischen Vorabkontrolle an den Grenzen besteht zwar Einigkeit, nicht aber über deren Umfang. Wenn sich diese Prüfung auf die Asylverfahren erstreckt, besteht die Gefahr, dass sich die Probleme der desolaten Lebensbedingungen und Verfahrensstandards reproduzieren, mit denen Asylsuchende derzeit in Lagern auf den griechischen Inseln der östlichen Ägäis konfrontiert sind. Im Bewusstsein dieser Gefahr unterstützen Zypern, Griechenland, Italien, Malta und Spanien die rasche Verteilung der irregulär in die EU einreisenden Asylsuchenden auf die Mitgliedstaaten – mit Ausnahme derjenigen, die eine Gefahr für die Sicherheit darstellen. 

Es scheint einen Konsens über „mehr Europa“ bei der Kontrolle und Verwaltung der Außengrenzen und bei der Asylbearbeitung zu geben. Erreicht werden soll dies durch einen verstärkten Beitrag aus dem EU-Haushalt bei der Umsetzung dieser Politik sowie durch die verstärkte operative Präsenz der EU-Agenturen, ihrer MitarbeiterInnen und der entsandten ExpertInnen. Auch scheinen sich die Mitgliedstaaten einig zu sein, weiter Partnerschaften mit Drittländern zur Auslagerung von Schutzverpflichtungen im Gegenzug für EU-Mittel und Entwicklungsmöglichkeiten zu verfolgen. Dies ist im Hinblick auf die Grundrechte umstritten, wo die Eindämmung nicht mit wirksamem Schutz gekoppelt ist. Die deutsche Präsidentschaft ist aufgerufen, diesen gordischen Knoten zu zerschlagen. 

Aus dem Englischen von Claudia Kotte

 

LILIAN TSOURDI ist Assistenzprofessorin und Dutch Research Council grantee an der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität von Maastricht sowie Gastprofessorin an der Sciences Po Paris. Sie ist Mitglied des Koordinationsteams des Academic Network for Legal Studies on Immigration and Asylum in Europe, des „Odysseus-Netzwerks“. 2021 erscheint ihre Monografie über die verfassungsrechtlichen Grundlagen und die administrative Governance der Asylpolitik der EU bei der Oxford University Press.