Nichts ist unmöglich

Joakim Palme

Ganz oben. Die nordischen Länder (Ausgabe I/2008)


Große Transformationen erzeugen stets Gewinner und Verlierer. Umfassende Veränderungen lassen alte Formen der Sicherung verschwinden, neue Formen bilden sich heraus. Im Geiste Joseph Schumpeters kann man diesen Vorgang als „schöpferische Zerstörung“ bezeichnen. Dieser Begriff beschreibt eine Situation, in der die alten, wirkungslos gewordenen sozialen Handlungsformen zerstört und durch neue, wirksamere und bessere Systeme ersetzt werden. Wie und in welchem Maße kann man die Zerstörung in sozial vertretbarer Weise nutzbar machen und soziale und wirtschaftliche Institutionen schaffen, welche die durch die neue Situation entstehenden Potenziale und Möglichkeiten erfolgreich nutzen? Um diese Grundfrage geht es.

Im Folgenden sollen die Probleme und Potenziale anhand der Erfahrung der nordischen Länder aus einer entwicklungsgeschichtlichen Perspektive veranschaulicht werden. Ausgangspunkt ist die Erkenntnis, dass die nordischen Länder zu den wenigen Ländern der Welt gehören, in denen die Armutsreduzierung wirtschaftlich nachhaltig gelang und mit hohen Wachstumsraten vereinbar war. Das heißt natürlich nicht, dass das nordische Modell ohne Weiteres universell anwendbar ist. Für jede Sozialpolitik wie auch für jede Wirtschaftspolitik ist der jeweilige politische Rahmen maßgeblich, und in diesem Zusammenhang sollte man sich klarmachen, dass das nordische Modell ein Investitionsmodell ist. Man investiert in Bildung, lebenslanges Lernen und Gesundheit. Dieses dient als eine Versicherung zum Schutz vor Globalisierung und stärkt im nächsten Schritt die Akzeptanz des freien Welthandels. Die nordischen Länder sind reformorientiert vorgegangen. Sie haben einen Schritt nach dem anderen vollzogen und konnten weder auf eine Roadmap noch einen Bauplan zurückgreifen. Die Erfahrung zeigt: Bei jeder Reform-Initiative hat jeder Schritt entscheidende Bedeutung für den nächsten Schritt. Jede Art von Sozialpolitik lässt Interessen und Koalitionen entstehen, und das nordische Modell war unter anderem deswegen erfolgreich, weil die Reformen im Interesse der politischen Nachhaltigkeit auf breiten Koalitionen aufbauten. Überall dort, wo sie erfolgreich waren, haben sie sowohl zur Armutsminderung als auch zu Wachstum geführt. Allerdings sind auch in den nordischen Ländern politische Fehler gemacht worden. Im Sozialversicherungssystem haben wir zu wenig Geld für Prävention und Rehabilitation aufgewendet. Im nordischen Modell besteht außerdem eine innere Spannung zwischen den Grundprinzipien der Bürgerrechte und des Universalismus einerseits und der Tatsache andererseits, dass soziale Leistungen auf lokaler Ebene erbracht werden. Diese Spannung führt zu einer permanenten Erosion und Gefährdung der Grundprinzipien.

 Aber ohne Zweifel hat die dezentrale Ordnung ihre Vorteile, weil sie das politische Engagement im lokalen Rahmen fördert und zur Vertrauensbildung beiträgt. Universalismen sind nicht minder wichtig für das Erreichen sozialpolitischer Ziele und für die politische Nachhaltigkeit. Frauenfreundlichkeit zum Beispiel ist interessanterweise sehr wohl mit einer marktorientierten Sozialpolitik vereinbar. Vom nordischen Modell kann man mindestens dreierlei lernen. Zum einen kann eine Demokratisierung zwar Druck auf den Ausbau der Sozialpolitik ausüben, aber Sozialpolitik kann ihrerseits auch zur Demokratisierung beitragen. Des Weiteren hat der nordische Wohlfahrtsstaat seine deutlichsten Erfolge bei der Armutsreduzierung erzielt. Der dritte Aspekt hat mit der Frage zu tun, welche Rolle dem Staat zugewiesen wird. Die nordischen Länder beweisen, dass soziale Sicherheit und eine wettbewerbsfähige und wachstumsorientierte Wirtschaft sehr wohl miteinander kompatibel sind.Die geschichtliche Lehre lautet, dass Reformen sozialpolitischer Programme eine Reaktion sowohl auf sich verändernde wirtschaftliche und soziale Strukturen als auch auf politische Mobilmachung sind. Werturteile formen Institutionen mit, politisches Handeln hilft bei der Entscheidungsfindung. Sind Institutionen geschaffen, sorgen sie nicht nur dafür, dass Interessen geweckt werden, sondern werden auch zu Wert- und Erwartungsträgern und entwickeln ihre eigene Pfadabhängigkeit. Dies wirkt sich darauf aus, welche Reformen umsetzbar sind. Entwicklungsgeschichtlich darf nicht übersehen werden, dass in den nordischen Länder die Industrialisierung im europäischen Vergleich spät einsetzte, ihre sozialpolitischen Reformen dagegen zu einem frühen Zeitpunkt der Wirtschaftsentwicklung umgesetzt wurden. Was Umfang und Höhe der Sozialleistungen betrifft, haben sie die anderen Länder allerdings rasch eingeholt. In einer Reihe von Politikfeldern, insbesondere im Sozialwesen und in der Arbeitsmarktpolitik, sind die nordischen Ländern zur Spitzengruppe der Modernisierer avanciert.

 Das nordische Wohlfahrtsmodell hat die Nagelprobe der 1990er-Jahre bestanden. Es war Mitte der 1990er-Jahre in eine Krise geraten, als das Defizit der öffentlichen Haushalte und die Arbeitslosigkeit infolge der Rezession Rekordmarken erreichten. Die nordischen Länder blieben jedoch nicht in der Falle der Arbeitslosigkeit stecken, sondern haben sich in der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre rasch wieder erholt. Danach erfreuten sich die nordischen Länder in puncto Wirtschaftsleistung, Produktivität und Beschäftigung ähnlicher und noch höherer Wachstumsraten als die US-Wirtschaft. Innerhalb von fünf Jahren haben die nordischen Länder die offene Arbeitslosigkeit signifikant reduziert, die öffentlichen Finanzen in die Überschusszone geführt und ihre Wohlfahrtsstaatlichkeit bewahrt. Die Anpassung gelang durch Steuererhöhungen und durch die Wachstumsbeschränkung der öffentlichen Ausgaben, ohne dass dabei die Grundstruktur des nationalen Wohlfahrtsmodells verändert wurde. Damit können die nordischen Länder nach wie vor als moderne Wohlfahrtsstaaten mit hoher öffentlicher Beschäftigung, universellen Sozialleistungssystemen, umfangreichen öffentlich erbrachten Fürsorgeleistungen, hohen Steuern, geringer Armut und korporatistischen Arbeitsmarktstrukturen gelten. Die große Herausforderung der Gegenwart ist natürlich, wie überall in Europa, das Altern unserer Bevölkerung, auch wenn dieser Prozess in jedem Land je nach Bevölkerungsstruktur etwas unterschiedlich verläuft. Schweden erlebte in den 1940-Jahren einen allerdings ungewöhnlich stark ausgeprägten Babyboom. Die damals Geborenen werden in 15 Jahren das Alter von 80 und mehr Jahren erreicht haben und dann erhebliche Kosten für das Gesundheitssystem verursachen. Immerhin haben wir mit der Rentenreform der 1990er-Jahre die finanziellen Probleme des Rentensystems gelöst, doch die große offene Frage ist immer noch, wie man mit dem zunehmenden Druck umgehen soll, Geld, Zeit und Steuern beziehungsweise steuerfinanzierte Arbeit so umzuverteilen, dass die Pflege für diese alternde Bevölkerung geleistet werden kann. Wir könnten freilich die Zuwanderung erhöhen dies jedoch dürfte kaum die populärste Lösung sein. Wir haben an unserem Institut die Möglichkeiten einer gesteigerten Geburtenrate untersucht, aber dies könnte sich allenfalls langfristig als hilfreiche Strategie erweisen. Immerhin vergehen 20 Jahre, bis der Nachwuchs das Erwachsenenalter erreicht, und außerdem sind Investitionen in die Bildung notwendig. Zudem muss in einem Zeitraum von 20 Jahren viel staatliches Geld für Familien- und Bildungspolitik ausgegeben werden. Die Förderung der Geburtenrate ist also kein schnell wirkendes Heilmittel. Neben der internen Herausforderung durch das Altern der Bevölkerung wandelt sich auch das äußere Umfeld. Heute wird dieser Wandel als Globalisierung bezeichnet. Früher nannte man ihn für gewöhnlich „Internationalisierung der Wirtschaft“. Bei den Bevölkerungen der nordischen Länder stößt die Globalisierung auf eine weitaus breitere Akzeptanz und wird viel positiver gesehen als anderenorts. Sie erkennen die Vorteile nicht nur für das Land, sondern auch für sich selbst. Sie sehen, dass der internationale Wettbewerb, obwohl er für einige nicht wettbewerbsfähige Unternehmen das Aus bedeutet, auch neue Arbeitsplätze, neue Unternehmen und in vielen Fällen bessere und besser bezahlte Arbeitsplätze mit einem besseren Arbeitsumfeld schafft. Dies hängt damit zusammen, wie wir das schwedische Modell sozialpolitisch organisiert haben: Wir verfügen über ein hohes Maß an sozialer Sicherheit, aber wir investieren auch in die Qualifikation der Menschen. Wer arbeitslos wird, wird traditionell in erster Linie umgeschult und weiterqualifiziert, damit er einen Job in der neuen Wirtschaft findet. Hier kommt es darauf an, dass einige der Grundprinzipien des schwedischen Modells beibehalten werden, nämlich die, die mit dem Bestehen im internationalen Wettbewerb vereinbar sind und diesen zu nutzen verstehen – nicht nur zur Mehrung des Wohlstands, sondern auch zur Umverteilung. Dieser Megatrend – verstärkte Forderungen nach Gleichstellung von Männern und Frauen und nach einem Ende der ungerechten Trennung von bezahlter und unbezahlter Arbeit – verträgt sich sehr gut mit der Art und Weise, wie wir unsere Institutionen gestaltet haben. Ein dringliches Problem ist gegenwärtig die Tatsache, dass wir es nach wie vor versäumen, Zuwanderer in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Vor allem muss man die offenkundig schwierigste Übergangsphase im Lebenszyklus in den Griff bekommen: den Zeitraum von der Jugend bis zum Erwachsenenalter mitsamt den damit einhergehenden gestiegenen Bildungsanforderungen, den Probleme auf dem Wohnungsmarkt, der schwierigen Entwicklung eines Sicherungssystems, das trotz langer Ausbildungszeiten und einer so langen Übergangszeit zwischen Jugend und Erwachsenenalter gut funktionieren sollte. Dies ist die große Herausforderung, die das nordische Modell zu meistern hat. Die Lage ist nicht so misslich wie in Italien, wo junge Menschen noch schlechtere Chancen haben, sich als Erwachsene zu etablieren, aber für die Lebensfähigkeit des Modells ist dies sowohl unter dem Aspekt der sozialen Gerechtigkeit als auch unter Effizienzgesichtspunkten von entscheidender Bedeutung.

 Zukünftig werden umfassende Wohlfahrtssysteme aufgrund der Globalisierung und des demographischen Wandels wohl weitere Herausforderungen zu bestehen haben. Die fortschreitende Integration der europäischen Wirtschaftssysteme wird womöglich den Steuerwettbewerb anheizen und dadurch die finanzielle Basis des Wohlfahrtsstaates gefährden. Auf den Steuerwettbewerb haben die nordischen Länder bereits mit einer Senkung der Unternehmenssteuersätze und der Besteuerung von Kapitaleinkünften reagiert. Gegenfinanziert wurden diese Veränderungen durch anderweitige Steuererhöhungen, mit der Konsequenz, dass das Arbeitseinkommen und der private Konsum mit hohen Steuern belegt sind. Wenn man bedenkt, wie wichtig die Lohn- und Einkommenssteuern für die Finanzierung fast aller Bereiche des nordischen Wohlfahrtsstaates sind, erscheint das Verhältnis zwischen Besteuerung und Arbeitsangebot kritisch. Zum einen sind und bleiben die nordischen Länder, wie die meisten Industrienationen, auf die Besteuerung von Arbeit angewiesen, damit der Wohlfahrtsstaat finanziert werden kann. Die Frage, wie möglichst viele Menschen in Beschäftigung gebracht werden können, ist damit von entscheidender Bedeutung für die Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme. Zum anderen ist die Art und Weise, wie die soziale Sicherung finanziert wird, keine rein wirtschaftliche Frage. Wie die Kosten der sozialen Sicherung innerhalb der Gesellschaft verteilt werden, kann sich erheblich und bisweilen sogar entscheidend auf die Legitimierung sozialpolitischer Institutionen und darauf auswirken, wie sozialpolitische Reformen von der Öffentlichkeit wahrgenommen werden. Drittens hängt die Finanzierungsweise der sozialen Sicherungssysteme zu einem großen Teil davon ab, welches sozialpolitische Modell in einem Land zur Anwendung kommt. Gehört die glorreiche Zukunft des nordischen Modells zwangsläufig der Vergangenheit an? Die Nachhaltigkeit des nordischen Sozialpolitikmodells hängt davon ab, wie viele Steuerzahlerinnen und Steuerzahler mobilisiert werden können. Es bedarf verbesserter Anreizsysteme. Investitionen in das Humankapital und das Sozialwesen sind gleichermaßen entscheidend für das Arbeitsplatzangebot wie auch für die Produktivitätssteigerung. Solange Maßnahmen dieser Art jedoch nicht mit erfolgreichen makroökonomischen politischen Lösungen verknüpft werden, bleiben sie aller Wahrscheinlichkeit nach hinter ihren Leistungsmöglichkeiten zurück. Die Integration Schwedens in die Europäische Union ist insofern nicht sehr erfolgreich gewesen, als alles, was in Europa geschieht, mit großem Misstrauen verfolgt wird. Daher ist ein wenig aus dem Blick geraten, was die Europäische Union eigentlich zu bieten hat. Aber es gab eine Diskussion über das dänische Flexicurity-Modell (Flexibilität und Sicherheit der Arbeitsplätze), über die Erfolge des finnischen Schulsystems hinsichtlich des Niveaus wie auch der Verteilung der Bildungsleistung, und Großbritannien und Irland zeigen, wie man Arbeitsmigranten erfolgreich in den Arbeitsmarkt integriert. Die europäische Arena könnte der Selbstreflexion dienen – nicht um das eine oder andere zu übernehmen, sondern um die Stärken und Schwächen des schwedischen Systems zu beurteilen.Die nordischen Arbeitsmärkte und unsere Sozialpolitiken greifen seit den 1960er-Jahren recht gut ineinander. Besonders erfolgreich ist die finnisch-schwedische Entwicklung verlaufen. Finnland hat Hunderttausende von Arbeitskräften nach Schweden exportiert und erlebte gleichzeitig einen Wirtschaftsboom, sodass es mittlerweile ebenso reich ist wie Schweden. Sobald die Nachfrage und die Löhne in Finnland ein vergleichbares Niveau erreicht hatten, machten sich die Finnen natürlich nicht mehr auf den Weg nach Schweden. Den gleichen Vorgang werden wird in den baltischen Ländern erleben: Dort haben wir gegenwärtig eine gewisse Arbeitsmigration, doch diese Länder werden Schritt für Schritt reicher werden und möglicherweise von den Arbeitserfahrungen profitieren, welche die baltischen Arbeitskräfte in den anderen nordischen Ländern gesammelt haben. Die nordischen Länder sind ein sehr gutes Beispiel dafür, wie viel man – in der Sozialpolitik und in der Arbeitsmarktpolitik – gewinnen kann, wenn man sich anschaut, was die Nachbarländer tun.

Aus dem Englischen von Andreas Bredenfeld



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