Unschuldig gespeichert

Rosemarie Will

Toleranz und ihre Grenzen (Ausgabe III/2007)


Für die Zusammenarbeit von Polizei und Geheimdiensten gibt es aufgrund der Verzahnung dieser beiden staatlichen Behörden im Dritten Reich besondere Regelungen. Danach ist es verboten, Nachrichtendienste an Polizeidienststellen anzugliedern. Zugleich werden den Nachrichtendiensten polizeiliche Befugnisse vorenthalten. Informationsgewinnung mithilfe von Durchsuchungen, Gewahrsamnahme oder Beschlagnahmungen durch die Polizei ist den Geheimdiensten verwehrt. Die Polizei darf ihrerseits nicht auf Vorfelddaten der Nachrichtendienste zugreifen. 


 Am 1. Dezember 2006 verabschiedete der Bundestag ein Gesetz zur Errichtung gemeinsamer Dateien von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und der Länder. Beim Bundeskriminalamt gibt es nun eine zentrale Antiterrordatei von Nachrichtendiensten und Polizeibehörden. Dieser im Online-Verbund nutzbare Datenpool führt die Erkenntnisse von Polizei und Nachrichtendiensten im Bereich der Terrorismusbekämpfung zusammen. Das Antiterrorgesetz verändert die Sicherheitsarchitektur der Bundesrepublik nachhaltig, weil es das bisher in der Bundesrepublik geltende Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten aufhebt. Zugleich schränkt es das Recht auf informationelle Selbstbestimmung unverhältnismäßig ein, das besagt, dass der Mensch grundsätzlich selbst darüber entscheiden darf, ob und wem er seine personenbezogenen Daten zu welchem Zweck preisgibt. Die Speicherung personenbezogener Daten in einer Antiterrordatei stellt die von der Speicherung Betroffenen in den Kontext schwerster Straftaten und größter Gefahren und ist deshalb ein schwerwiegender Eingriff in die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen, insbesondere in ihr Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Ob der Eingriff verfassungsmäßig, das heißt verhältnismäßig ist, ergibt sich vor allem aus den Regelungen zum Kreis der beteiligten Behörden, zum Umfang der zu speichernden Personen, zum Inhalt der gespeicherten Daten und aus den Regelungen über die Zugriffs- und Verwendungsmöglichkeiten der gespeicherten Daten. 


 Mit den neuen Dateien werden aber Strukturen geschaffen, die allen beteiligten Polizeibehörden die Befugnisse der Nachrichtendienste und umgekehrt den Nachrichtendiensten die Befugnisse der Polizei beschaffen. Wenn und soweit die Geheimdienste die von der Polizei eingestellten Informationen nutzen, erhalten sie zwar selbst keine polizeilichen Befugnisse gegenüber dem Bürger, um auf das Ob und Wie der Informationsgewinnung Einfluss zu nehmen. Sie können aber die erhobenen Daten verwerten. Stellen die Geheimdienste ihre Daten in die Antiterrordatei ein, können die Polizeibehörden Vorfelddaten verwerten, zu deren Erhebung sie selbst keine Befugnisse haben. Diese erweiterten Nutzungsmöglichkeiten für alle Beteiligten kommt einer Befugnisübertragung gleich und verstößt gegen das Trennungsgebot. 
 
 Die Frage, welche Behörden unmittelbar auf die Anti-terrordatei zugreifen dürfen, ist deshalb ein zentrales Kriterium für die Verhältnismäßigkeit dieser Datei. Nach dem Gesetzentwurf sollen das Bundeskriminalamt, die Bundespolizeidirektion, die Landeskriminalämter, die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, der Militärische Abschirmdienst, der Bundesnachrichtendienst und das Zollkriminalamt ihrerseits vorhandene Daten in der Antiterrordatei speichern und Zugriff auf die gesamte Datei haben. Nach Absprache mit dem Bundesinnenministerium kann weiteren Polizeivollzugsbehörden der Bundesländer (etwa dem polizeilichen Staatsschutz) Zugriff gewährt werden, sofern sie mit Aufgaben zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus betraut sind. Wie viele Polizeivollzugsbehörden letztlich Zugriff auf die Datei erhalten werden, ist weder dem Gesetzeswortlaut noch der Begründung mit letzter Klarheit zu entnehmen. Der Jurist Hansjörg Geiger hat in der Sachverständigenanhörung des Bundestags betont, dass die im Gesetz genannten Behörden bereits die Zahl 30 überschreiten, nach fachkundiger Schätzung liegen für mehrere hundert weitere Behörden die Voraussetzungen für eine Teilnahme vor. Es ist fraglich, ob die Beteiligung so zahlreicher Behörden zur Bekämpfung terroristischer Aktivitäten wirklich erforderlich ist, insbesondere was die Einbindung weiterer Polizeivollzugsbehörden betrifft. Welche Aufgaben diese Polizeibehörden bei der Bekämpfung des internationalen Terrorismus übernehmen sollen, inwiefern ihre Teilnahme daran erforderlich ist, wurde nicht erläutert. Schließlich fehlt auch eine klare Begrenzung der Antiterrordatei gegenüber ausländischen Diensten. Im Gesetz findet sich weder ein Verbot, die in der Antiterrordatei gespeicherten Daten an Behörden im Ausland zu übermitteln, noch eine Regelung, welche die Aufnahme von Erkenntnissen ausländischer Geheimdienste in die Datei verhindert.


 In der Antiterrordatei werden gespeichert: Mitglieder oder Unterstützer terroristischer Vereinigungen Mitglieder oder Unterstützer von Organisationen, die terroristische Vereinigungen unterstützen Personen, die rechtswidrig Gewalt als Mittel zur Durchsetzung international ausgerichteter politischer oder religiöser Belange anwenden, unterstützen, vorbereiten, befürworten oder vorsätzlich hervorrufen. Letztendlich werden also Personen in der Datei erfasst, die andere beim Unterstützen unterstützen. Schon der Begriff des Unterstützens ist aufgrund seiner vagen Aussagekraft umstritten. Ein Unterstützer ist nicht an terroristischen Handlungen beteiligt. Wenn aus dieser Beteiligung an der Tathandlung nun ein Unterstützen der Unterstützung wird, bestehen erhebliche Zweifel, ob der Tatbeitrag von solchem Gewicht sein kann, dass er eine Speicherung in einer Antiterrordatei unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit rechtfertigt. 


 Auch die Speicherung von Personen, die im Verdacht stehen, bestimmte Straftaten lediglich zu befürworten, führt zu weit. Wer Gewalt nur befürwortet, ohne die Schranke vom Meinen zum Handeln zu überschreiten, gehört so wenig in eine Antiterrordatei wie internationale Politiker, die der Gewalt das Wort reden. Für Personen, die im Rahmen ihrer grundrechtlich geschützten Meinungsfreiheit agieren, ist der Einsatz von Ermittlungsinstrumenten, die zur Verhinderung terroristischer Anschläge entwickelt wurden, weder erforderlich noch angemessen. Hinzu kommen jedoch auch Kontaktpersonen, die mit den genannten Personen in einem nicht nur zufälligen oder flüchtigen Kontakt stehen und durch die weiterführende Hinweise für die Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu erwarten sind Vereinigungen, Gruppierungen, Stiftungen oder Unternehmen, die im Zusammenhang mit jenen Personen stehen Sachen, Bankverbindungen, Anschriften, Telekommunikationsanschlüsse, Internetseiten, E-Mail-Adressen, für die ebenfalls ein Zusammenhang mit den genannten Personen besteht. An Daten werden gespeichert: Namen inklusive früherer Namen Aliase und Schreibweisen Geschlecht Geburtsdatum und -ort aktuelle und frühere Staatsangehörigkeiten aktuelle und frühere Anschriften besondere körperliche Merkmale Sprachen Dialekte Lichtbilder der Speicherungsgrund Angaben zu Identitätspapieren.


 Zu den gespeicherten Grunddaten kommen weiterhin: eigene und genutzte Telekommunikations-Anschlüsse und Endgeräte elektronische Adressen Bankverbindungen Schließfächer zugelassene und genutzte Fahrzeuge Familienstand Volkszugehörigkeit Religionszugehörigkeit besondere Fähigkeiten zur Vorbereitung oder Durchführung terroristischer Straftaten, insbesondere der Umgang mit Sprengstoff oder Waffen Schulabschluss Ausbildung Beruf Einschätzung der Gefährlichkeit Waffenbesitz Gewaltbereitschaft und ein Freitextfeld für besondere Bemerkungen, ergänzende Hinweise und Bewertungen. Ebenfalls aufgenommen werden solche Angaben selbst wenn sie nicht personenbezogen sind und beispielsweise zur Identifizierung von Vereinigungen oder Unternehmen dienen.


 In einer Antiterrordatei gibt es keine belanglosen Daten. Jeder in der Datei Erfasste kann zum Gegenstand staatlicher Ermittlungsmaßnahmen werden. Eine aufgrund der Speicherung in der Antiterrordatei negativ ausfallende Sicherheitsüberprüfung kann die eigene berufliche Zukunft gefährden. Im Einzelfall hängt das Gewicht eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vor allem davon ab, welche Inhalte die Daten haben, insbesondere welchen Grad an Persönlichkeitsrelevanz die Daten für sich und in Verbindung mit anderen vorhandenen Daten aufweisen. Dabei spielt die Gewissheit über die Richtigkeit der Daten eine große Rolle. Bei Daten, die im Vorfeld der Gefahrenabwehr erhoben oder auf nachrichtendienstlichem Wege gesammelt wurden, bestehen grundsätzliche Zweifel an der Validität der Angaben. An der Aufzählung der zu speichernden Daten wird zudem deutlich, dass die Antiterrordatei weit über eine Indexdatei hinausgeht. Eine Indexdatei besteht lediglich aus einem Verzeichnis über bereits gespeicherte Personen und Dateien. 


 Die Antiterrordatei enthält mehr Daten, als zum Registrieren notwendig sind und ermöglicht den vollen Zugriff auf die an verschiedenen Orten gespeicherten Dateien. Der Umfang der erfassbaren und verwertbaren Daten wurde unverhältnismäßig ausgedehnt. Die Grunddaten sollen nur der Identifizierung einer Person dienen. In ihrer Gesamtheit können aber auch die Grunddaten nicht als trivial bezeichnet werden: Gegenwärtige und frühere Anschriften enthalten Aussagen über den bisherigen Lebensweg, besondere körperliche Merkmale können im Einzelfall höchst sensibel sein, etwa weil sie konkrete Aussagen zur Gesundheit enthalten. Die Persönlichkeitsrelevanz der Grunddaten kann deshalb nicht pauschal bewertet werden, ihre Speicherung kann im Einzelfall die Verhältnismäßigkeit verletzen. Dies gilt in besonderem Maße bei unverdächtigen Kontaktpersonen. Weitere Daten wie Religionszugehörigkeit oder Volkszugehörigkeit können Informationen enthalten, die zu den besonders geschützten Arten personenbezogener Daten gehören. Und dem eingeführten Freitextfeld wird der Umfang der zu speichernden Informationen praktisch uferlos. Ein solches Bemerkungsfeld erlaubt de facto die Übernahme kompletter Akteninhalte. Solche Freitexte eröffnen den teilnehmenden Behörden die Möglichkeit, eine Vielzahl weicher Daten ohne konkrete gesetzliche Bindung zu erfassen.


 Nach welchen Kriterien beziehungsweise nach welchem Verdachtsgrad zu beurteilen ist, ob eine Person in die Datei einzustufen ist, sagt das Gesetz nicht. Es verlangt noch nicht einmal, dass Tatsachen – also beweiskräftige objektive Fakten – vorliegen, aus denen unmittelbar auf bestimmte Sachverhalte geschlossen werden kann. Nach der Gesetzesbegründung sind auch sogenannte Vorfelderkenntnisse mit umfasst. Solche weichen, auf ungesicherten Erkenntnissen beruhenden personenbezogenen Daten, die die Dienste im Vorfeld der Gefahrenabwehr erheben, werden dazu führen, dass viele unbescholtene Personen in die Antiterrordatei aufgenommen werden. Entsprechend groß wird der gespeicherte Personenkreis sein. Dies macht eine grundrechtliche Sicherung der Betroffenen umso nötiger. Sie wird jedoch besonders für die Unterstützer, Befürworter und Kontaktpersonen nicht geleistet. 
 
 Die Speicherung von Grunddaten einer Kontaktperson in der Antiterrordatei ist auch dann vorgesehen, wenn sie keine Kenntnis über den terroristischen Hintergrund der Zielpersonen hat. Eine solche Inanspruchnahme Unschuldiger ist nach Mehrheit der Sachverständigen offensichtlich grundrechtswidrig. Bei der Anhörung des Innenausschusses im Bundestag erfuhr die Erfassung von nahezu beliebigen Kontaktpersonen deshalb die meiste Kritik. 


 Die Schwelle zur Datenerhebung wird mit dem jetzt verabschiedeten Gesetz nicht eingehalten. Denn für die Speicherung in der Antiterrordatei wird kein konkreter Bezug zu terroristischen Handlungen verlangt. Es wird lediglich vorausgesetzt, dass durch sie weiterführende Hinweise für die Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu erwarten sind. Es genügt, dass die Behörden sich vorstellen, dass sie über die Kontaktpersonen in ihren Ermittlungen weiterkommen.


 Zweifelhaft erscheint, ob die bloße Kenntnis über geplante oder begangene Straftaten die erweiterte Speicherung zu rechtfertigen vermag. Problematisch ist dies insbesondere in den Fällen, in denen eine Kontaktperson aufgrund eines spezifischen, zum Beispiel familiären Näheverhältnisses zur Bezugsperson von deren (potenzieller) Unterstützungs- beziehungsweise Vorbereitungshandlung erfährt, sich hiervon vielleicht sogar distanziert und ihre Kenntnisse ausschließlich aufgrund ihres persönlichen Verhältnisses nicht offenbaren möchte. 


 Im Strafrecht wird einer vergleichbaren Interessenkollision durch das sogenannte Angehörigenprivileg Rechnung getragen. Zumindest so weit müssten in der Kontaktpersonen-Regelung für die Antiterrordatei entsprechende Unterschiede deutlich gemacht werden. Ebenso problematisch erscheint es, wenn Kontaktpersonen von Unterstützern terroristischer Vereinigungen oder Befürwortern rechtswidriger Gewalt in die Antiterrordatei aufgenommen werden. In diesen Fällen ist schon der terroristische Bezug der Zielpersonen fragwürdig.
 
 Das Gesetz bleibt eine Erklärung dafür schuldig, welchen sicherheitspolitischen Gefahren vorgebeugt werden soll. Die Begründung verweist lediglich auf die anhaltende Bedrohung durch den internationalen Terrorismus. Es wurden weder konkret zu erwartende Gefahrenlagen genannt, für deren Verhinderung eine so umfangreiche Datensammlung nötig sei, noch wurde dargelegt, welche terroristischen Angriffe mit einer zentralen Antiterrordatei hätten verhindert werden können. Deshalb stellt sich die Frage, wie der weitreichende Eingriff in die Grundrechte der in der Datei Gespeicherten zu rechtfertigen ist. 


 In seiner Entscheidung zur Rasterfahndung durch die Polizei hat das Bundesverfassungsgericht klare Anforderungen an präventive Datenerhebungen gestellt. Dort heißt es: „Eine präventive polizeiliche Rasterfahndung (...) ist mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nur vereinbar, wenn eine konkrete Gefahr für hochrangige Rechtsgüter und den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder für Leib, Leben oder Freiheit einer Person gegeben ist. Im Vorfeld der Gefahrenabwehr scheidet eine solche Rasterfahndung aus. (...) Eine allgemeine Bedrohungslage, wie sie im Hinblick auf terroristische Anschläge seit dem 11. September 2001 durchgehend bestanden hat, oder außerpolitische Spannungslagen reichen für die Anordnung der Rasterfahndung nicht aus. Vorausgesetzt ist vielmehr das Vorliegen weiterer Tatsachen, aus denen sich eine konkrete Gefahr, etwa für die Vorbereitung und Durchführung terroristischer Anschläge, ergibt. Eine Datenverwertung ohne tatsächliche Anhaltspunkte für konkrete Gefahren ist damit verfassungsrechtlich ausgeschlossen.“



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