Die Verantwortung, einzugreifen

Gunter Pleuger

Atatürks Erben. Die Türkei im Aufbruch (Ausgabe IV/2008)


Als die UN-Charta 1945 verabschiedet wurde, hatte man damit vor allem ein Ziel: In Zukunft sollten Kriege zwischen Staaten, insbesondere aber neue globale Konflikte vom katastrophalen Ausmaß des Zweiten Weltkriegs verhindert werden. Zwar gab es auch während und nach dem Ost-West-Konflikt Kriege, der Schwerpunkt der UN-Aktivitäten liegt heute jedoch in anderen Bereichen. Die meisten Probleme, die derzeit die internationale Sicherheitspolitik beschäftigen, entstehen durch „failing societies“ oder „failing states“. Diese Zusammenbrüche von Gesellschaften oder Staaten stellen eine Bedrohung für Frieden und Sicherheit dar, da die jeweilige Bevölkerung, wenn sie nicht durch Hunger oder Gewalt umkommt, jeglicher Zukunftsperspektive beraubt wird. Gleichzeitig sind „failing states“ eine Bedrohung für ihre Nachbarstaaten. Man denke nur an den Sudan und die angrenzenden Länder, die plötzlich große Flüchtlingsströme aufnehmen müssen. Solche Situationen überfordern diese armen Staaten und destabilisieren sie. Auf dem Höhepunkt des Kosovo-Kriegs gab es in Deutschland etwa 750.000 Flüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien. Um diese Menschen zu beherbergen, zu ernähren und mit Kleidung auszustatten, musste der deutsche Staat rund 10 Milliarden US-Dollar pro Jahr aufbringen. Für Deutschland, die drittgrößte Volkswirtschaft der Welt, ist das nicht viel. Trotzdem stöhnte sowohl die Bevölkerung als auch die Regierung unter dieser Belastung. Wie sieht es aber aus, wenn ein Staat von einer solchen Situation betroffen ist, dessen Bevölkerung mehrheitlich von weniger als einem US-Dollar pro Tag leben muss? Der sicherheitspolitisch brisanten Herausforderung der „failing states“ kann man durch „humanitäre Intervention“ begegnen. Dies meint den meist gewaltsamen Eingriff in das Hoheitsgebiet eines Staates, um Menschen in einer humanitären Notlage zu schützen. Aber dieses effektive Instrument hatte zunächst weder eine völkerrechtliche Grundlage noch die Chance, von der Mehrheit der Mitgliedsstaaten – insbesondere jenen aus der Dritten Welt – gebilligt zu werden. Die meisten Entwicklungsländer haben ihre Unabhängigkeit durch einen militärischen Befreiungskampf gegen ihre Kolonialherren gewonnen. Nun fürchteten sie – nicht ganz unberechtigt – dass ein Völkerrechtsinstrument „humanitäre Intervention“ als Vorwand des Stärkeren genutzt werden könnte, um beim Schwächeren einzumarschieren. Deshalb brauchte man im Rahmen der UN-Reformdebatte einen neuen Ansatz. Man fand ihn in der „Responsibility to Protect“. Dieses völkerrechtliche beziehungsweise juristische Konstrukt kommt der Dritten Welt dadurch entgegen, dass die Verantwortung für den Schutz der eigenen Bürger zunächst bei der nationalen Regierung liegt. Falls die Regierung dieser Verantwortung jedoch nicht gerecht wird, hat die internationale Staatengemeinschaft die Pflicht, etwas gegen die Völkerrechtsverletzung zu unternehmen. Auch wenn die Konstruktion in der Gipfelkonferenz von 2005 einstimmig angenommen wurde: Das Problem löst sie nicht. Denn es bleibt die Frage, wer berechtigt ist, zu bestimmen, dass es sich um eine Situation handelt, in der die „Responsibility to Protect“ greift. Hier kommt der Sicherheitsrat ins Spiel. Die jüngsten Beratungsergebnisse bezüglich Simbabwe zeigen überdeutlich, dass die „Responsibility to Protect“ theoretisch zwar sehr gut funktioniert, es in der Praxis aber dennoch einer multilateralen Institution wie des Sicherheitsrates bedarf, um mit der notwendigen Legitimität Entscheidungen zu treffen.Eine zweite internationale Herausforderung stellt das „Peace-Building“ dar. Aus der Vergangenheit hat man gelernt, dass nach dem Ende eines militärischen Konflikts Wiederaufbauarbeit geleistet werden muss. Erfahrungsgemäß kehrt ein Konflikt nach fünf bis zehn Jahren zurück, wenn nach Ende der militärischen Aktivitäten nicht umfassende Maßnahmen für den Wiederaufbau der staatlichen, ökonomischen und gesellschaftlichen Strukturen eingeleitet werden. Wie notwendig das ist, zeigt das Beispiel Haiti: 2005 brach dort nach zehn Jahren über Nacht der alte Konflikt wieder auf. Die UNO hatte damals die militärischen Auseinandersetzungen zwar gestoppt, sich anschließend aber zurückgezogen.Zu den weiteren Herausforderungen der UNO zählen neue Bedrohungen wie die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und der Terrorismus. Beide stellen die UNO vor ein schwieriges völkerrechtliches Problem. Denn es handelt sich hier nicht um einen Konflikt zwischen Staaten, sondern um Angriffe von nichtstaatlichen Organisationen oder Gruppen auf Staaten. Hier stellt sich die Frage, ob auch in diesen Fällen das Selbstverteidigungsrecht nach Artikel 51 der UN-Charta greift. Als den USA klar wurde, dass alles, was sie zur Rechtfertigung des Irak-Kriegs vorgetragen hatten, unhaltbar war, dass es im Irak weder Massenvernichtungs- noch Atomwaffen gab, wich man in der Argumentation auf das „präemptive“ Selbstverteidigungsrecht aus. Jeder, der die Charta studiert hat, wird diese Begründung ablehnen. Zwar beginnt Artikel 51 mit dem Satz: „Jeder Staat hat das Recht sich selbst auch mit militärischen Mitteln zu verteidigen.“ Im zweiten Absatz, den die meisten nicht mehr lesen, folgt jedoch die Anweisung: „Wenn das der Fall ist, ist der betreffende Staat verpflichtet, den Sicherheitsrat sofort zu unterrichten, damit dieser die notwendigen Maßnahmen zur Wiederherstellung von Stabilität und Frieden ergreifen kann.“ Dies führt natürlich das Instrument der präemptiven Selbstverteidigung ad absurdum. Denn „präemptiv“ impliziert, dass man noch nicht angegriffen wurde, sondern einen Angriff nur befürchtet. Was aber hindert einen Staat daran, sich an den Sicherheitsrat zu wenden, solange es sich um eine reine Befürchtung handelt? Unter Berücksichtigung dieser Probleme brauchen wir eine neue internationale Sicherheitsarchitektur. Ich würde von einer multidimensionalen Sicherheitsarchitektur sprechen, die alles – militärische Sicherheit, wirtschaftliche Entwicklung, Herrschaft des Rechts und die Beachtung der Menschenrechte – einschließt. Wie kommen wir zu dieser neuen Sicherheitsarchitektur und was sind die Parameter, innerhalb derer sie gestaltet werden muss?Erstens: Wir müssen eine Architektur schaffen, die polyzentrisch ist, die also nicht von einem Mitgliedsstaat der Vereinten Nationen allein bestimmt wird, wie es für kurze Zeit nach dem Ende des Ost-West-Konflikts durch die Vereinigten Staaten geschehen ist. Seit dem 11. September haben die USA militärisch, politisch und vor allem moralisch stark an Glaubwürdigkeit verloren. Deshalb ist es wichtig, nicht darauf zu vertrauen, dass eine einzelne Macht die Aufgaben lösen kann, die sich mit dieser neuen Sicherheitsarchitektur stellen. Die militärische und politische Schwächung der USA muss aufgefangen werden, indem andere Akteure sich stärker engagieren, und dazu gehört in erster Linie die Europäische Union. Zweitens: Krisenbewältigung ist angesichts der neuen Herausforderungen und Bedrohungen – in Afrika, im Nahen Osten, in Afghanistan, Nordkorea, im Iran – nicht mehr durch unilaterale Aktionen einer einzelnen Macht möglich. Die letzten Jahre haben gezeigt, dass solche Konflikte durch die USA nicht einmal in Zusammenarbeit mit einer relativ kleinen, aber doch mächtigen „Koalition der Willigen“ gelöst werden können. Der Irak ist dafür das beste Beispiel. Drittens: Wir glauben nicht mehr daran, politische und ökologische Krisen allein mit militärischen Mitteln lösen zu können. Manchmal sind militärische Mittel notwenig, um einen entsprechenden Sicherheitsrahmen zu schaffen, in dem wirtschaftlicher und sozialer Wiederaufbau stattfinden kann. In diese Richtung weist das neue Instrument des „Peace-Building“, also der Friedenskonsolidierung nach Ende der Kampfhandlungen, um den Rückfall in die Gewalt zu verhindern.Viertens: Die negativen Folgen der Globalisierung sind fast alle grenzüberschreitende Probleme, zum Beispiel Fragen des Umweltschutzes, der globalen Erwärmung und der internationalen Verbreitung übertragbarer Krankheiten. Kein einzelner Staat kann mit diesen Problemen fertig werden, auch wenn er seine gesamten Kräfte darauf konzentriert. Sie können nur durch internationale Zusammenarbeit gelöst werden. Aber die Entwicklungen der letzten Jahre haben gezeigt, dass auch die Vereinten Nationen, ihre Organe und Mitgliedsstaaten in diesen Organen allein nicht mehr in der Lage sind, mit diesen neuen Herausforderungen fertig zu werden. Deswegen brauchen wir zur Lösung globaler Probleme zusätzliche Akteure wie das Nahost-Quartett oder die G8-Staaten. Die G8-Staaten engagieren sich derzeit sehr stark in Umweltfragen und haben im Kosovo-Krieg die Resolution ausgearbeitet, die vom Sicherheitsrat akzeptiert wurde und den Krieg beendete. Vor allem ist wichtig, dass die Regionalorganisationen sich stärker im „Peace-Keeping“ engagieren. Die meisten Konflikte existieren in Afrika. Die Afrikanische Union ist durchaus willens, sich zu engagieren – sie hat 6.000 Soldaten nach Darfur geschickt. Aber weder vom militärischen noch vom organisatorischen Potenzial her ist sie in der Lage, sich entscheidend am „Peace-Keeping“ zu beteiligen. Das können als Regionalorganisationen nur die Europäische Union und die NATO. Auf lange Sicht wird das jedoch nicht reichen. Deshalb ist es notwendig, dass die UNO und die westlichen Staaten sich darauf konzentrieren, die Afrikaner so weit zu bringen, dass sie größere Aufgaben im „Peace-Keeping“ übernehmen können. Zwei wichtige strukturelle Aufgaben müssen gelöst werden, um die UNO beziehungsweise die internationale Staatengemeinschaft für die neuen Herausforderungen fit zu machen: Zunächst müssen die Vereinten Nationen einen Weg aus ihrer Kapazitätskrise finden. Der Generalsekretär hat weder Geld noch Soldaten. Momentan sind 18 UN-Friedensmissionen auf vier Kontinenten zugange. Über 100.000 Männer und Frauen sind dabei im Einsatz. Die Missionen stellen die UNO nicht nur vor organisatorische Probleme – sie beschäftigt Mitarbeiter aus 192 Nationen mit unterschiedlichem kulturellen, administrativen, rechtlichen Hintergrund, sondern kosten inzwischen auch fünf bis sechs Milliarden Dollar pro Jahr. Wenn die Truppenaufstockung im Libanon und die Darfur-Operation durchgeführt werden, steigen die Kosten voraussichtlich sogar bis auf 10 Milliarden Dollar jährlich. In diesem Bereich stößt die UNO bei den Mitgliedsstaaten an gewisse Grenzen in der Bereitschaft, dies zu finanzieren. Deshalb braucht sie zusätzlich die Unterstützung von Nichtregierungsorganisationen. Ohne NGOs wären viele Operationen heutzutage gar nicht durchführbar. Darüber hinaus sind weitere Finanzmittel nötig. Hier kommen der Internationale Währungsfonds, die Weltbank und internationale Konzerne ins Spiel. Wie man allerdings die Wirtschaft dazu bringt, in einer Krisenregion zu investieren, ist nach wie vor eine offene Frage.Zweitens muss die Reformkrise der Vereinten Nationen gelöst werden. Zuerst müsste dabei das Sekretariat neu strukturiert und eine Mandatsüberprüfung durchgeführt werden. Das hört sich sehr technisch an, ist aber von enormer operativer Bedeutung. Die Management-Reform betrifft in der Praxis besonders das Mikro-Management des Haushaltsausschusses, wo über jede Fünf-Dollar-Ausgabe des Sekretariats diskutiert und damit der gesamte Entscheidungsfluss blockiert wird. Ein Versuch, an dieser Stelle anzusetzen, indem man dem Generalsekretär mehr Befugnisse erteilt, wurde von den Entwicklungsländern abgeschmettert. Ihre nachvollziehbare Begründung: Die Vollversammlung – durch die universale Mitgliedschaft das Organ mit der größten Legitimität – ist ohnehin schon bis an die Grenze der Überflüssigkeit geschwächt. Wenn man ihr auch noch die Budgetrechte entzieht, wird ihre Dysfunktionalität noch weiter verstärkt.Allein der Vorschlag für jene Management-Reform war schon ein ungeheurer politischer Akt. Denn im Haushaltsausschuss wird seit 20 Jahren nur im Konsens abgestimmt – nicht, weil Konsens etwas inhärent Gutes wäre, sondern weil er jedem ein Vetorecht einräumt. Damit schützt man die großen Geldgeber, was auch im Interesse Deutschlands liegt. Wird dieses Konsens-Prinzip, das nur auf einem Gentleman’s Agreement beruht, gekippt, könnte dies das Ende der UNO bedeuten. Denn wenn der Haushaltsausschuss mit Mehrheiten beschließt, werden sich die großen Mitgliedsstaaten das nicht gefallen lassen und das System wird auseinanderbrechen.Weiterhin bedarf es unbedingt einer Reform des UN-Sicherheitsrats. Gerade bei den „Peace-Building“-Operationen ist es, vor allem im Fall militärischer Maßnahmen, wichtig, dass die Entscheidung legitim und die Umsetzung effektiv ist. Zwar hat sich der Sicherheitsrat in den letzten Jahrzehnten zum zentralen Entscheidungsorgan entwickelt, er reflektiert jedoch noch immer die politische Realität von 1945. Es gibt dort fünf ständige Mitglieder – die Siegermächte des Zweiten Weltkriegs – und zehn nicht-ständige Mitglieder, die alle zwei Jahre neu gewählt werden, und zwar aufgeteilt auf die fünf verschiedenen Regionalorganisationen der UNO, wie etwa die „Western European and Others Group“. Das hat zwei verheerende Folgen: Erstens sind die fünf ständigen Mitglieder (Permanent Members, P5) in ihrem Selbstverständnis immer noch Weltmächte, auch wenn das für England und Frankreich nicht mehr im gleichen Maße zutrifft wie 1945. Außerdem halten sie sich für die höchste Autorität im Sicherheitsrat, wenn nicht in den Vereinten Nationen überhaupt. Folglich laufen alle Entscheidungen zunächst einmal durch das Prüfungsraster der P5. Nur wenn diese im nationalen Interesse der P5 liegen, wird nach dem Interesse der internationalen Staatengemeinschaft gefragt. Das führt nicht immer zu sachgerechten Entscheidungen. Darfur ist dafür ein Paradebeispiel. Wer die P5 nicht auf seiner Seite hat oder sich wenigstens ihres Desinteresses sicher sein kann, hat nur sehr geringe Chancen, überhaupt eine Entscheidung herbeizuführen. Die nichtständigen Mitglieder werden von den P5 übrigens als „Touristen“ bezeichnet: Sie werden alle zwei Jahre ausgewechselt und sollten sich ja nicht einbilden, die Möbel im Sicherheitsrat verrücken zu können. Diese Konstellation bedeutet für die nichtständigen Mitglieder das Handicap, dass sie kein ununterbrochenes institutionelles Gedächtnis haben. In der Regel muss immer wieder eine Lücke von sechs bis sieben Jahren gefüllt werden. Genau deshalb müssen große Ressourcengeber wie Deutschland und Japan in den Sicherheitsrat aufgenommen werden. Nicht etwa, weil Geld oder Ressourcen so wichtig sind, sondern weil eine Regierung in der Lage sein muss, die Bereitschaft zu erhalten, diese Ressourcen der UNO zur Verfügung zu stellen. Der wichtigste Vorteil der Mitgliedschaft im Sicherheitsrat liegt darin, dass man über die Ressourcen, die man aufgrund der Größe des Landes ohnehin zur Verfügung stellen muss, mitentscheiden kann. Das ist absolut entscheidend, um die Bereitschaft der deutschen Öffentlichkeit und des deutschen Parlaments aufrechtzuerhalten, dauerhaft die erwarteten Mittel von durchschnittlich rund 1 Milliarde Dollar im Jahr zur Verfügung zu stellen. So viel steht jedenfalls fest: Wollen wir uns den neuen Herausforderungen und Bedrohungen stellen, können wir auf die UNO und die angeschlossene Familie von Institutionen nicht verzichten. Deswegen ist es in unserem eigenen nationalen Interesse, alles zu tun, um sie zu stärken und für die Aufgaben des 21. Jahrhunderts bereit zu machen.

Der Text basiert auf einem Vortrag, den Gunter Pleuger im Rahmen der Vortragsreihe „Crisis and Invervention or Crisis of Intervention?“ des Exzellenzclusters „Kulturelle Grundlagen von Integration“ an der Universität Konstanz hielt.



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