Rückwärts nimmer

von Pekka Ylä-Anttila

Ganz oben. Die nordischen Länder (Ausgabe I/2008)


Finnland steht heute in vielerlei Hinsicht sehr gut da. Nokia baut weltbekannte Mobiltelefone, finnische Kinder können früher und besser lesen, und darüber hinaus gehört Finnland heute zu den wohlhabendsten Staaten der EU. Doch das war nicht immer so. Anfang der 1990er-Jahre steckte Finnland in einer tiefen Rezession. Das Bruttoinlandsprodukt sank innerhalb von drei Jahren um rund zehn Prozent, und die Arbeitslosenrate stieg von zwei auf fast 20 Prozent. Drei Gründe waren für die Krise ausschlaggebend. In Westeuropa schrumpften die Absatzmärkte für die traditionellen finnischen Exportprodukte Holz und Papier, und der Zusammenbruch der Sowjetunion brachte den Ost-Export nahezu völlig zum Erliegen. Gleichzeitig platzte Anfang der 1990er-Jahre eine Kreditblase, die durch die Liberalisierung der Finanzmärkte Ende der 1980er-Jahre und der damit einhergehenden Konjunkturüberhitzung verursacht worden war.

Dennoch erlebte die Wirtschaft ab Mitte der 1990er-Jahre einen starken und anhaltenden Aufschwung. Voraussetzung dafür waren erhebliche strukturelle Veränderungen in der finnischen Wirtschaft und Gesellschaft. Finnland ging zu einem neuartigen wirtschaftlichen und sozialen Modell über, in dem jedoch die zentralen Elemente des skandinavischen Wohlfahrtsstaats erhalten blieben. Dieser Strukturwandel basierte auf vier Elementen. Neben der Öffnung der Wirtschaft und der vermehrten Einbindung in die Weltwirtschaft konnte sich Finnland dank verschiedener Durchbrüche in der Informations- und Kommunikationstechnologie zu einer Informationsgesellschaft entwickeln. Zwei weitere Elemente waren der Wandel in der Unternehmens- und Branchenstruktur und der Umbau der sozialen Institutionen und der Sozialpolitik des Landes. Die finnische Wirtschaft war in den Nachkriegsjahrzehnten über eine lange Zeit hinweg relativ abgeschottet und überreguliert. Innerhalb des Landes, aber auch im Verhältnis zum Ausland wurde diese Regulierung allmählich abgebaut. Besonders wichtig war dabei die Liberalisierung des Telekommunikationssektors Ende der 1980er-Jahre, wobei Finnland zu einem der weltweit ersten Länder gehörte, das seinen Telekommunikationssektor für private Anbieter öffnete. Gleichzietig begann in dieser Zeit auch die Liberalisierung der Kapitalmärkte.

Die frühe Deregulierung der Telekommunikationsmärkte regte den Wettbewerb und die Innovationsbereitschaft an und verschaffte Finnland und den finnischen Unternehmen – Nokia eingeschlossen – einen Vorsprung auf den internationalen Märkten. Die zunehmende Konkurrenz ließ in Finnland neue innovative Unternehmen, Produkte und Dienstleistungen entstehen, die später auf dem Weltmarkt erfolgreich waren. Viele dieser neuen Technologieunternehmen, wie zum Beispiel die F-Secure Corporation, die einen weltweiten Service zur Internetsicherheit anbietet, oder die Sulake Corporation, die Unterhaltungsangebote im World Wide Web bereitstellt, fokussieren den Blick auf virtuelle Welten und soziale Vernetzung. Aber auch traditionelle Unternehmen haben sich von Grund auf erneuert, wie der Treppen- und Aufzughersteller Kone Corporation, der durch den Einsatz von modernster Informations- und Kommunikationstechnologie zum Weltmarktführer wurde.

Als im Laufe der 1990er-Jahre die letzten Beschränkungen des freien Kapitalverkehrs fielen, wurde die Voraussetzung für die rasche Produktionssteigerung im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologie geschaffen, die ohne ausländisches Kapital nicht möglich gewesen wäre. Investitionskapital strömte ein und viele Unternehmen gingen in internationalen Besitz über. Der Zusammenbruch der Sowjetunion verringerte den finnischen Export innerhalb kürzester Zeit um knapp ein Zehntel, zwang aber zugleich die vom Sowjethandel abhängigen Industriebranchen zu einem schnellen Strukturwandel und zur Orientierung auf die westlichen Märkte. Der EU-Beitritt Finnlands im Jahr 1995 erleichterte vor allem kleinen und mittelständischen Unternehmen den Zugang zum europäischen Markt. Die Entscheidung, sich der Europäischen Union anzuschließen, war für Finnland vor allem in wirtschaftlicher Hinsicht wichtig, wurde aber auch mit sicherheitspolitischen Argumenten begründet.

Finnland hat von der EU-Mitgliedschaft zweifellos profitiert: Durch die wirtschaftliche Integration hat sich die wirtschaftliche Entwicklung stabilisiert, und die Internationalisierung der Unternehmen hat sich beschleunigt. Ein zentrales Element des Strukturwandels in Finnland war die schnelle technologische Entwicklung und hier vor allem der Durchbruch der Informations- und Kommunikationstechnologie, die im Zusammenhang mit der raschen Zunahme der Forschungsaufwendungen steht. Während noch Ende der 1980er-Jahre das Verhältnis der Ausgaben für Forschung und Entwicklung zum Bruttoinlandsprodukt unter dem EU-Mittelwert lag, war es Ende der 1990er-Jahre das zweithöchste in Europa, nach Schweden. Nimmt man den Anteil an der Produktion, am Export sowie an den Forschungsinvestitionen als Maßstab, hat sich Finnland stärker als irgendein anderes Land auf die Informations- und Kommunikationstechnologie spezialisiert und sich innerhalb eines knappen Jahrzehnts in eine auf Information und Know-how basierende Wirtschaft verwandelt. Neben den Technologie-Investitionen sind auch die Investitionen im Ausbildungssektor rasch gestiegen. Nach den OECD-Statistiken hat Finnland weltweit die höchste Anzahl an Forschern im Verhältnis zur Gesamtzahl der Arbeitskräfte. Gleichzeitig funktioniert auch das System der primären Schulbildung ausgesprochen gut.

In Forschung und Entwicklung investierten vor allem die Unternehmen, sodass die unternehmerischen Forschungsausgaben in den 1990er-Jahren deutlich schneller als die des öffentlichen Sektors stiegen. Der Anteil des öffentlichen Sektors an allen Forschungsausgaben liegt hier unter 30 Prozent und ist damit niedriger als der Durchschnittswert der OECD-Länder. Dennoch sind auch die Aufwendungen des öffentlichen Sektors für die Forschung verhältnismäßig schnell gestiegen. Sie stiegen auch während der Rezession Anfang der 1990er-Jahre, als zahlreiche andere öffentliche Ausgaben gekürzt wurden, um so den Staatshaushalt auszugleichen. Das war eine politisch mutige Entscheidung und ein klares Zeichen zugunsten eines langfristigen Wachstums. Zugleich wurde damit dem Unternehmenssektor signalisiert, dass die Strukturen der Wirtschaft gefestigt werden mussten, indem man die Produktion in den Bereichen erhöhte, die langfristig wettbewerbsfähig sind. Diese Innovationspolitik hat eines ihrer Hauptziele erreicht: Obwohl die finanzielle Unterstützung für Unternehmen verhältnismäßig gering ist, hat sie dennoch zu einer signifikanten Steigerung der Forschungsinvestitionen in den Unternehmen geführt.

Die Ursprünge der heutigen Wissenschafts- und Technologiepolitik reichen jedoch sogar bis in die 1970er-Jahre zurück. Damals wurden die zentralen Organisationen des heutigen Innovationssystems gegründet. Ein wesentliches Ziel der Wissenschafts- und Technologiepolitik ist seit den 1980er-Jahren die enge Zusammenarbeit zwischen wissenschaftlicher Forschung und industrieller Anwendung. Auf diesem Gebiet erzielte man in den 1990er-Jahren rasche Fortschritte, als der Begriff „Innovationssystem“ in den Mittelpunkt der Innovationspolitik gestellt wurde. Dieser Begriff wurde von der Innovationsforschung übernommen, die davon ausgeht, dass Innovationen als Ergebnis der Wechselwirkung verschiedener Akteure entstehen. Die Innovationsumfragen der EU verdeutlichen beispielsweise, dass es in Finnland erheblich mehr Zusammenarbeit zwischen Forschungsinstituten, Universitäten und Unternehmen sowie zwischen kleinen und großen Unternehmen gibt als in irgendeinem anderen EU-Staat. Die Bedeutung der Innovationspolitik wuchs in den 1990er-Jahren rasch. Wirtschaftspolitisch vollzog sich eine wesentliche Änderung, als man begann, neben der traditionell wichtigen makroökonomischen Ebene auch die mikroökonomische Ebene zu betonen. Dahinter stand der Gedanke, dass es letztlich die auf der Mikroebene, das heißt in den Unternehmen, in der Forschung und im Finanzsystem getroffenen Entscheidungen sind, die langfristig das Wirtschaftswachstum und die Wettbewerbsfähigkeit beeinflussen.

Ein weiterer Grundstein für den heutigen Erfolg der finnischen Wirtschaft war der Wandel in der Unternehmensstruktur. Hierbei verschob sich der Schwerpunkt von rohstoffintensiver Produktion zur Herstellung von Spitzentechnologie, die mit dem Durchbruch der Informations- und Kommunikationstechnologie die finnische Wirtschaft grundlegend änderte. Innerhalb eines Jahrzehnts stieg die Elektronikindustrie zur größten Industriebranche auf, gleichzeitig wurde Nokia zum globalen Marktführer der Mobilkommunikation und zum technologischen Leitstern der Branche.Mit rund zehn Prozent ist der Anteil des Informations- und Kommunikationssektors am Bruttoinlandsprodukt weltweit einer der höchsten Werte. Nokias Anteil beträgt allein etwa drei Prozent. Beim finnischen Export liegt der Anteil Nokias mit fast 20 Prozent höher als der der gesamten Forstindustrie, die lange Zeit die wichtigste Industriebranche und der größte Exportsektor Finnlands war. Rund um Nokia ist eine bedeutende Gruppe kleiner und mittelständischer Unternehmen entstanden, bei denen es sich zum Großteil um Softwareproduzenten und -entwickler handelt.

Gleichzeitig sind die traditionelle Komponentenproduktion und die Montage in Finnland zurückgegangen. Die Metamorphose des Informations- und Kommunikationssektors hält weiterhin an. Ähnlich wie die Technologie haben die Veränderungen der Besitzverhältnisse und der Kapitalmärkte die Unternehmensstruktur umgeformt. Die großen institutionellen Eigentümer – etwa Banken und Versicherungsanstalten – gaben ihre Beteiligungen an Industrieunternehmen weitgehend auf. Gleichzeitig veränderten sich Leitung und Kontrolle der Unternehmen, und eine starke Fokussierung auf den internationalen Markt begann. Finnland näherte sich dem angelsächsischen Kapitalmarktmodell an, in dem die Märkte die Tätigkeit der Unternehmensführung kontrollieren. Infolgedessen änderten zahlreiche Unternehmen ihre Strategien und fokussierten ihre Tätigkeit. Unternehmen, die früher in mehreren Branchen tätig waren, haben sich auf eine Branche spezialisiert und sich zugleich globalisiert.

Auch hierfür ist Nokia ein gutes Beispiel. Die Metamorphose des Konzerns entspricht im Kleinformat dem Wandel der finnischen Wirtschaft insgesamt. Noch Anfang der 1990er-Jahre war Nokia ein Mehrbranchenkonzern, dessen wichtigste Besitzer die beiden größten Handelsbanken Finnlands waren. Heute ist der Besitz von Nokia weltweit gestreut und befindet sich zu über 90 Prozent in ausländischer Hand, Nokia-Aktien sind weltweit an mehreren Börsen notiert. Das Unternehmen hat sich auf die Mobilfunktechnologie spezialisiert, und zwei Drittel der Produktion wurden ins Ausland verlagert, während die Hauptgeschäftsstelle des Unternehmens, das globale Produktion, internationalen Besitz und nationale Stärken miteinander verbindet, nach wie vor in Finnland ansässig ist. Hier wird auch der größte Teil der Forschung und Produktentwicklung betrieben.

Das Modell des skandinavischen Wohlfahrtsstaats wurde in Finnland Anfang der 1990er-Jahre auf eine harte Probe gestellt, da die Staatseinnahmen stark zurückgingen und gleichzeitig die Zahlungen zur sozialen Absicherung infolge der wachsenden Arbeitslosigkeit stiegen. Der Staat verschuldete sich damals sehr schnell, und das System der sozialen Sicherheit musste reformiert werden. Dies geschah hauptsächlich, indem der Anstieg der öffentlichen Ausgaben verlangsamt wurde, während Verbesserungen der sozialen Sicherungssysteme ausblieben und notwendige Reformen auf Eis gelegt wurden. Insgesamt wurde das System dadurch aber nicht wesentlich abgeschwächt. Im Rentensystem hielt jedoch eine bedeutende strukturelle Veränderung Einzug: Das flexible Renteneintrittsalter wurde eingeführt, das den Arbeitnehmern in Finnland die Möglichkeit bietet, selbst zu entscheiden, ob sie schon mit 62 oder erst mit 68 Jahren in Rente gehen. Diese Neuregelung hatte zum Ziel, eine größere Flexibilität zu erreichen und zusätzliche finanzielle Anreize zu schaffen, um den Renteneintritt hinauszuschieben. So steigt die Rente mit jedem zusätzlichen Arbeitsjahr überproportional an – um 4,5 Prozent – im Vergleich zu einem durchschnittlichen Zuwachs von 1,5 Prozent.

Die Gründe für diese Veränderungen sind dieselben wie auch anderorts in Europa: eine zunehmende Vergreisung der Bevölkerung, zunehmende internationale Steuerkonkurrenz und drohende Verlangsamung des Wirtschaftswachstums. Seitdem haben sich die Rentenansprüche vieler Bevölkerungsgruppen verschlechtert. Die Veränderungen wurden jedoch schrittweise vorgenommen und von den Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen sowie dem Staat gemeinsam vereinbart. Trotz Kritik wurden die Reformen daher im Wesentlichen akzeptiert. Dies setzte allerdings einen politischen Konsens voraus, ohne den diese Umgestaltungen nicht möglich gewesen wären. Trotz dieses zweifellos erfolgreich beschriebenen Strukturwandels steht auch Finnland zu Beginn des 21. Jahrhunderts vor verschiedenen Herausforderungen. Aufgrund der raschen Alterung der Bevölkerung werden Arbeitskräfte in den nächsten Jahren zur Mangelware werden. Diese demographische Entwicklung verstärkt den Druck, die öffentlichen Ausgaben zu erhöhen und einen hohen Steuersatz beizubehalten. Gleichzeitig konkurrieren Länder und Regionen verstärkt um Investitionen und gut ausgebildete Arbeitskräfte. Bisher ist es Finnland gelungen, eine gute soziale Absicherung, eine ökologisch nachhaltige Entwicklung, die Dynamik der Wirtschaft und die Globalisierung miteinander zu verbinden. In Zukunft wird dies allerdings noch schwieriger sein als bisher.Das Beispiel Finnlands zeigt, dass strukturelle Veränderungen schnell durchgeführt werden können, dies jedoch Vertrauen und soziales Kapital sowie politische Konsequenz voraussetzt. Kurzfristige politische Erfolge dürfen einer glaubwürdigen und weitsichtigen Politik nicht übergeordnet werden.

Aus dem Finnischen von Gabriele Schrey-Vasara



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